在国有企业所有权与经营权分离的历史条件下，对国有企业的财务活动仍主要靠政府部门（如财政、税务、审计等部门）进行直接监督，这是导致国有企业财务监督不力的主要原因。强化国有企业财务监督，必须实行监督主体和监督方式的双重转变，建立起以国有财产的终极所有者--全体人员及其代表大会为监督主体，充分依靠超然独立的社会中介组织（如会计师事务所）行使监督权利的间接的财务监督机制。




    我国现行国有企业财务监督机制的局限性



    我国现行国有企业财务监督机制，由外部监督和内部监督构成。外部监督主要以企业主管部门和政府监督部门（如财政、税务、审计等）为主体，进行定期的或一次性的审查监督；内部监督主要以企业的财会部门、审计部门和职工代表大会为主体，进行经常性的监督。近年来国有企业资产大量流失，国有企业财经纪律松弛、财务活动混乱、经营者腐败等突出问题说明，上述财务监督机制并没有发挥应有的作用，以致国家不得不通过委派会计人员，财务总监或稽察特派员等措施来强化国有企业财务监督。



    从理论上看，现行国有企业财务监督机制也有很大的局限性，主要表现在：

    1．作为监督主体的政府部门和被监督对象的国有企业及其负责人都是代理人，不存在所有者对经营者的监督，因而不可避免地会导致监督不力。
    2．政府监督部门与国有企业之间存在利益的相关性和依赖性，这也会影响政府监督部门作用的发挥。
    3．监督主体和被监督对象的信息不对称。由于财务监督的复杂性，政府部门对国有企业的间接管理不足以获取直接监督所需要的信息，政府部门相对于国有企业而言处于信息劣势。所以，即使政府监督部门以高度的责任感和敬业精神行使监督权利，其结果也可能是监督不力。
    4．在企业内部，赋予财会、审计等内部职能部门监督厂长（经理）的职能的制度安排，与企业管理层级原则（下级服从上级）相悖。其结果必然是"顶得住的站不住，站得住的顶不住"。




    因此，强化国有企业的财务监督，必须以我国的经济体制和政治体制为前提，联系国有企业的实际，重构国有企业财务监督机制。




    重构我国国有企业财务监督机制的一种思路



    重构我国国有企业财务监督机制，必须克服上述现行国有企业财务监督机制的局限性，着力解决以下问题：




    1．建立所有者对经营者的监督机制。从宏观上看，就是要根据"依法治国"的方略，更充分地发挥全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在立法和监督方面的作用，加强对政府的监督；从微观上看，就是要进一步完善职工代表大会，赋予职代会作为企业最高权力机构的职权，包括选择企业厂长（经理）的权利。并可尝试将企业的职代会变成各级人民代表大会的派出机构。

    2．割断政府监督部门与国有企业之间的利益关系，增强政府部门监督的独立性。

    3．缓解监督主体与被监督对象之间的信息不对称问题。

    4．避免侵犯国有企业的经营自主权，不能为强化监督而影响企业的经营活力和经济效益。


    为此，一种基本的思路是：



    第一，真正确立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、企业职工代表大会作为所有者代表和监督主体的地位，真正赋予其行使监督职能所必须的一切权利；

    第二，政府制订国有企业经济目标，报人代会审批；国有企业经营者制订企业经营目标，包括财务收支计划，报职代会审批。并以经过审批的经济或经营目标作为考评政府或企业经营者绩效的标准。

    第三，人代会或职代会委托会计师事务所等中介组织根据独立审计准则，对国有企业进行财务收支审计和经营绩效审计，发表独立审计意见并提供给人代会、职代会和政府部门。

    第四，依据独立审计意见，人代会对政府和职代会、政府和职代会对企业经营者进行考核、评价。对违法者，依法制裁。

    第五，政府财政部门对会计师事务所的 工作质量进行检查和监督。



    上述监督机制，是一种间接的相互牵制的机制。与现有国有企业财务监督机制比较，其优越性表现在：


    （1） 依据独立审计报告，人代会监督政府和职代会，政府和职代会监督国有企业经营者。

    （2）监督机制中所涉及的各方：人代会、政府、职代会、企业经营者、会计师事务所、政府财政部门，均不存在直接的利害关系。既可避免滥用监督权利，又可避免监督不力。监督的独立性和公正性有了一种制度上的保证。

    （3）会计师事务所可以全面了解国有企业的财务收支情况和经营绩效，从而解决了监督中的信息不对称问题；会计师事务所接受人代会或职代会的委托，其工作的独立性和出具审计意见的公正性也是有保证的。

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